¿Qué es amnistía y qué es el indulto?
por Luis Alberto Cifuentes Enríquez
Últimamente, a razón de la propuesta de un candidato a la Presidencia de la República, han circulado distintas definiciones de amnistía e indulto, no obstante, muchas de éstas son incorrectas o inexactas, al menos desde el punto de vista legal.
En México, tanto el indulto como la amnistía son causas de extinción de la acción penal, mas no tienen ni el mismo origen, ni la misma naturaleza jurídica, ni los mismos alcances. Debido a la complejidad de los temas, se dedicarán dos artículos para explicar ambos conceptos. Éste se aboca a explicar qué es amnistía; en el próximo artículo se definirá qué es el indulto y cuáles son las diferencias que guardan ambas instituciones.
Amnistía
Desde el punto de vista jurídico, la amnistía es una ley emitida por el Congreso de la Unión o por los Congresos locales –dependiendo si es un delito federal o local[1]– que tiene por objeto eliminar la posibilidad de ejercer acción penal o de anular las sanciones impuestas respecto de los delitos que comprende[2]. Social o políticamente, la amnistía es un instrumento de justicia transicional.
Nota: sólo el Poder Legislativo puede conceder amnistía, pues ésta se emite en forma de ley. El Poder Ejecutivo no tiene dicha facultad: únicamente puede enviar la iniciativa, pero el Congreso tendría que discutirla y aprobarla.
1. ¿Qué es la justicia transicional?
Según el Centro Internacional para la Justicia Transicional, este concepto “alude a las formas en que países que dejan atrás periodos de conflicto y represión utilizan para enfrentarse a violaciones de derechos humanos masivas o sistemáticas, de tal magnitud y gravedad que el sistema judicial convencional no puede darles una respuesta adecuada[3]”.
La Justicia transicional tiene 3 ejes principales[4]:
2. ¿Por qué se emiten leyes de amnistía?
Históricamente, las Leyes de amnistía se han emitido para garantizar la paz y la estabilidad democrática de una sociedad después de un periodo de conflicto armado, una dictadura o cualquier situación que propicie violaciones sistemáticas de Derechos Humanos. Generalmente, los actores de estas violaciones sistemáticas de Derechos Humanos son oficiales o ex oficiales de gobierno, y miembros de fuerzas paramilitares, por ejemplo, guerrillas. Por tanto, las leyes de amnistía se crean con la intención de garantizar la reinserción social de las personas atrapadas en el conflicto, deteniendo los círculos de violencia que dificultaban la terminación del mismo.
3. ¿A quiénes beneficia la amnistía?
El legislador es el encargado de decidir quiénes van a ser beneficiados por la amnistía. Generalmente, en la ley se establece una universalidad limitada de sujetos, relacionada con algunos hechos específicos o actos realizados en un lugar y tiempo determinados.[5]
4. ¿Qué delitos se pueden extinguir con una amnistía?
Nuestra Constitución no establece expresamente ningún catálogo de delitos que pueden o no ser objeto de una amnistía, no obstante, el Derecho Internacional sí lo hace. La costumbre internacional establece que no pueden ser objeto de Amnistía[6]:
5. ¿Sería constitucional otorgar amnistía a los líderes de los cárteles?
Históricamente las amnistías se han utilizado en procesos de transición política o de conflictos armados entre un Estado y grupos de guerrilla. Una amnistía a miembros del crimen organizado sería algo inédito en el Derecho Internacional, por lo que sus consecuencias en el plano jurídico no son del todo conocidas. En principio, su constitucionalidad depende de los delitos que comprenda. Por ejemplo, podría extinguir todos los crímenes relacionados con la producción, distribución y venta de drogas. En este caso, los grandes capos también se verían beneficiados por ella.
No obstante, la mayoría de los líderes de los cárteles han participado en violaciones sistemáticas de Derechos Humanos (desapariciones, homicidios, violaciones, desplazamiento forzado, entre otros). Por tanto, se podría cuestionar la constitucionalidad de una amnistía que comprenda estos crímenes en virtud de que viola varias obligaciones del Estado en materia de Derechos Humanos, de forma relevante, la obligación de perseguir esos delitos. En ese sentido, los líderes de los cárteles sí podrían ser beneficiados por la amnistía, pero únicamente por crímenes que no representen violaciones graves y sistemáticas de Derechos Humanos.
6. ¿Es la amnistía sinónimo de impunidad?
Depende. Por una parte, los beneficiarios de la amnistía sí se librarán de cumplir las penas impuestas por los delitos sobre los cuales versa el perdón; por otra parte, no se liberarán de la obligación de reparar el daño a las víctimas. En otras palabras, quien recibe la amnistía no pasará tiempo en la cárcel, pero sí deberá reponer el daño ocasionado y, por lo general, deberá cumplir ciertas condiciones impuestas por la autoridad.
El legislador puede establecer como condición para recibir la amnistía, por ejemplo, entregar rehenes, armas e instrumentos del delito que va a ser “olvidado”, o bien puede establecer el cumplimiento de penas alternativas. Por ejemplo, es posible condicionar la Amnistía a que un rebelde entregue sus armas y, además, cumpla una pena de un año en prisión; no obstante, una vez cumplida la pena, se eliminará cualquier rastro de que se cometió delito alguno, facilitando la reinserción social.
Es importante que el legislador establezca de forma explícita los alcances y condiciones de la amnistía, pues de lo contrario se entendería que las sanciones y acciones penales se extinguen con todos sus efectos[10].
7. ¿Puede la amnistía extinguir la responsabilidad de reparación del daño?
A pesar de que en algunos Estados la Amnistía puede extinguir toda responsabilidad, esto no es posible en nuestra legislación. El Código Penal Federal prohíbe que una ley de amnistía extinga la reparación del daño[11], y en la Constitución se consagra que éste es un derecho de las víctimas[12], por lo que para emitir una ley que termine tal responsabilidad en nuestro país sería necesario reformar tanto el Código Penal Federal como la Constitución.
8. ¿Es renunciable el beneficio otorgado por la amnistía?
No, se considera una ley de orden público y, por lo tanto, no es renunciable.
9. Conclusión: ¿es viable una amnistía o no?
En suma, para que la amnistía cumpla con su cometido y sea constitucional es necesario satisfacer los siguientes requisitos:
En México, tanto el indulto como la amnistía son causas de extinción de la acción penal, mas no tienen ni el mismo origen, ni la misma naturaleza jurídica, ni los mismos alcances. Debido a la complejidad de los temas, se dedicarán dos artículos para explicar ambos conceptos. Éste se aboca a explicar qué es amnistía; en el próximo artículo se definirá qué es el indulto y cuáles son las diferencias que guardan ambas instituciones.
Amnistía
Desde el punto de vista jurídico, la amnistía es una ley emitida por el Congreso de la Unión o por los Congresos locales –dependiendo si es un delito federal o local[1]– que tiene por objeto eliminar la posibilidad de ejercer acción penal o de anular las sanciones impuestas respecto de los delitos que comprende[2]. Social o políticamente, la amnistía es un instrumento de justicia transicional.
Nota: sólo el Poder Legislativo puede conceder amnistía, pues ésta se emite en forma de ley. El Poder Ejecutivo no tiene dicha facultad: únicamente puede enviar la iniciativa, pero el Congreso tendría que discutirla y aprobarla.
1. ¿Qué es la justicia transicional?
Según el Centro Internacional para la Justicia Transicional, este concepto “alude a las formas en que países que dejan atrás periodos de conflicto y represión utilizan para enfrentarse a violaciones de derechos humanos masivas o sistemáticas, de tal magnitud y gravedad que el sistema judicial convencional no puede darles una respuesta adecuada[3]”.
La Justicia transicional tiene 3 ejes principales[4]:
- Garantizar el derecho a la verdad de las víctimas: las víctimas y sus seres queridos tienen en todo momento el derecho a saber que sucedió y a contar sus historias. Esto se puede lograr a través del establecimiento de Comisiones de la Verdad.
- Garantizar recursos efectivos a las víctimas incluyendo el derecho a la reparación del daño: el derecho de las victimas a que se les repare el daño es objeto de numerosos tratados internacionales y de nuestra Constitución Política.
- Crear reformas estructurales y políticas sociales encaminadas al desarme, la reinserción social, la protección efectiva de Derechos humanos y demás condiciones necesarias para garantizar la estabilidad política y social de los Estados: para que la amnistía sea efectiva es necesario que el Estado modifique su diseño institucional para evitar que las violaciones se sigan cometiendo y blindarlas para que estas no se vuelvan a cometer.
2. ¿Por qué se emiten leyes de amnistía?
Históricamente, las Leyes de amnistía se han emitido para garantizar la paz y la estabilidad democrática de una sociedad después de un periodo de conflicto armado, una dictadura o cualquier situación que propicie violaciones sistemáticas de Derechos Humanos. Generalmente, los actores de estas violaciones sistemáticas de Derechos Humanos son oficiales o ex oficiales de gobierno, y miembros de fuerzas paramilitares, por ejemplo, guerrillas. Por tanto, las leyes de amnistía se crean con la intención de garantizar la reinserción social de las personas atrapadas en el conflicto, deteniendo los círculos de violencia que dificultaban la terminación del mismo.
3. ¿A quiénes beneficia la amnistía?
El legislador es el encargado de decidir quiénes van a ser beneficiados por la amnistía. Generalmente, en la ley se establece una universalidad limitada de sujetos, relacionada con algunos hechos específicos o actos realizados en un lugar y tiempo determinados.[5]
4. ¿Qué delitos se pueden extinguir con una amnistía?
Nuestra Constitución no establece expresamente ningún catálogo de delitos que pueden o no ser objeto de una amnistía, no obstante, el Derecho Internacional sí lo hace. La costumbre internacional establece que no pueden ser objeto de Amnistía[6]:
- El genocidio.
- Los crímenes de lesa humanidad: homicidio, esclavitud, violación, tortura, cuando son realizados de manera sistemática, entre otros.
- Los crímenes de guerra.
- La desaparición forzada.
- La tortura.
- Violaciones graves de Derechos Humanos.
5. ¿Sería constitucional otorgar amnistía a los líderes de los cárteles?
Históricamente las amnistías se han utilizado en procesos de transición política o de conflictos armados entre un Estado y grupos de guerrilla. Una amnistía a miembros del crimen organizado sería algo inédito en el Derecho Internacional, por lo que sus consecuencias en el plano jurídico no son del todo conocidas. En principio, su constitucionalidad depende de los delitos que comprenda. Por ejemplo, podría extinguir todos los crímenes relacionados con la producción, distribución y venta de drogas. En este caso, los grandes capos también se verían beneficiados por ella.
No obstante, la mayoría de los líderes de los cárteles han participado en violaciones sistemáticas de Derechos Humanos (desapariciones, homicidios, violaciones, desplazamiento forzado, entre otros). Por tanto, se podría cuestionar la constitucionalidad de una amnistía que comprenda estos crímenes en virtud de que viola varias obligaciones del Estado en materia de Derechos Humanos, de forma relevante, la obligación de perseguir esos delitos. En ese sentido, los líderes de los cárteles sí podrían ser beneficiados por la amnistía, pero únicamente por crímenes que no representen violaciones graves y sistemáticas de Derechos Humanos.
6. ¿Es la amnistía sinónimo de impunidad?
Depende. Por una parte, los beneficiarios de la amnistía sí se librarán de cumplir las penas impuestas por los delitos sobre los cuales versa el perdón; por otra parte, no se liberarán de la obligación de reparar el daño a las víctimas. En otras palabras, quien recibe la amnistía no pasará tiempo en la cárcel, pero sí deberá reponer el daño ocasionado y, por lo general, deberá cumplir ciertas condiciones impuestas por la autoridad.
El legislador puede establecer como condición para recibir la amnistía, por ejemplo, entregar rehenes, armas e instrumentos del delito que va a ser “olvidado”, o bien puede establecer el cumplimiento de penas alternativas. Por ejemplo, es posible condicionar la Amnistía a que un rebelde entregue sus armas y, además, cumpla una pena de un año en prisión; no obstante, una vez cumplida la pena, se eliminará cualquier rastro de que se cometió delito alguno, facilitando la reinserción social.
Es importante que el legislador establezca de forma explícita los alcances y condiciones de la amnistía, pues de lo contrario se entendería que las sanciones y acciones penales se extinguen con todos sus efectos[10].
7. ¿Puede la amnistía extinguir la responsabilidad de reparación del daño?
A pesar de que en algunos Estados la Amnistía puede extinguir toda responsabilidad, esto no es posible en nuestra legislación. El Código Penal Federal prohíbe que una ley de amnistía extinga la reparación del daño[11], y en la Constitución se consagra que éste es un derecho de las víctimas[12], por lo que para emitir una ley que termine tal responsabilidad en nuestro país sería necesario reformar tanto el Código Penal Federal como la Constitución.
8. ¿Es renunciable el beneficio otorgado por la amnistía?
No, se considera una ley de orden público y, por lo tanto, no es renunciable.
9. Conclusión: ¿es viable una amnistía o no?
En suma, para que la amnistía cumpla con su cometido y sea constitucional es necesario satisfacer los siguientes requisitos:
- Establecer con claridad quiénes van a ser los beneficiarios y cuáles delitos va a comprender.
- Impedir, efectivamente, los juicios penales y anular toda sanción impuesta a los que sean beneficiarios.
- No incluir dentro de la amnistía ninguno de los delitos mencionados en el apartado 4 y evitar concederla a los sujetos mencionados en el apartado 5.
- Garantizar el derecho de las víctimas a que se les repare el daño; es decir, no puede extinguir esta obligación por parte del victimario.
- Garantizar el Derecho a la Verdad de las Víctimas.
[1] Artículo 73 fracción XXII de la CPEUM
[2] Segunda Sala. AMNISTIA, NATURALEZA JURIDICA Y EFECTOS DE LA. Quinta Época. Semanario Judicial de la Federación. Tomo LX, Pág. Disponible en: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/330/330276.pdf
[3] ICTJ, ¿Qué es la justicia transicional? Disponible en: https://www.ictj.org/es/que-es-la-justicia-transicional
[4] Oficina Del Alto Comisionado De Las Naciones Unidas Para Los Derechos Humanos. (2009). Instrumentos Del Estado De Derecho Para Sociedades Que Han Salido De Un Conflicto: Amnistía. pp. 33-35 Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/Amnesties_sp.pdf
[5] Ejemplo:
“Todas las personas en contra de quienes se haya ejercitado o pudiere ejercitarse acción penal ante los tribunales del orden federal, por los delitos cometidos con motivo de los hechos de violencia, o que tengan relación con ellos, suscitados en varios municipios del Estado de Chiapas el día primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro al día veinte del mismo mes y año, a las quince horas”
[6] Oficina Del Alto Comisionado De Las Naciones Unidas Para Los Derechos Humanos. (2009). pg. 11.
[7] Entre ellos se incluyen el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los artículos 4 y 6 de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, artículos 4 y 6 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, y artículos 6, 7 y 8 de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas.
[8] Oficina Del Alto Comisionado De Las Naciones Unidas Para Los Derechos Humanos. (2009). pg. 11
[9] Artículo 1 CPEUM
[10] Artículo 92 del Código Penal Federal
[11] Artículo 92 del Código Penal Federal
[12] Artículo 20 apartado C fracción IV de la CPEUM
[2] Segunda Sala. AMNISTIA, NATURALEZA JURIDICA Y EFECTOS DE LA. Quinta Época. Semanario Judicial de la Federación. Tomo LX, Pág. Disponible en: http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/330/330276.pdf
[3] ICTJ, ¿Qué es la justicia transicional? Disponible en: https://www.ictj.org/es/que-es-la-justicia-transicional
[4] Oficina Del Alto Comisionado De Las Naciones Unidas Para Los Derechos Humanos. (2009). Instrumentos Del Estado De Derecho Para Sociedades Que Han Salido De Un Conflicto: Amnistía. pp. 33-35 Disponible en: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/Amnesties_sp.pdf
[5] Ejemplo:
“Todas las personas en contra de quienes se haya ejercitado o pudiere ejercitarse acción penal ante los tribunales del orden federal, por los delitos cometidos con motivo de los hechos de violencia, o que tengan relación con ellos, suscitados en varios municipios del Estado de Chiapas el día primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro al día veinte del mismo mes y año, a las quince horas”
[6] Oficina Del Alto Comisionado De Las Naciones Unidas Para Los Derechos Humanos. (2009). pg. 11.
[7] Entre ellos se incluyen el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los artículos 4 y 6 de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, artículos 4 y 6 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, y artículos 6, 7 y 8 de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas.
[8] Oficina Del Alto Comisionado De Las Naciones Unidas Para Los Derechos Humanos. (2009). pg. 11
[9] Artículo 1 CPEUM
[10] Artículo 92 del Código Penal Federal
[11] Artículo 92 del Código Penal Federal
[12] Artículo 20 apartado C fracción IV de la CPEUM
